Philippe Mocellin, Maître de Conférence Associé et membre de lâInstitut de Droit Public de lâUniversité de Poitiers de 2013 à 2019, nous invite à dépasser la crise du multilatéralisme, déjà bien engagée avant la crise sanitaire. La pandémie est un accélérateur de lâHistoire : nouvelles puissances, nouvelles technologies, nouveaux enjeux. Le paradoxe du contexte actuel est dâune cruelle évidence : nécessité urgente dâune gouvernance et régulation collective face à un évènement majeur, mais un déficit presque total des réponses transnationales qui ne sont pas à la hauteur.
Lâancien ordre mondial construit dans lâaprès-guerre - qui, quoiquâon en dise partageait quelques principes, sinon quelques valeurs - est en voie de balkanisation.
La crise sanitaire actuelle a accéléré une autre crise - certes, plus ancienne -, celle du multilatéralisme : ce mode de coopération internationale â directement issu de la création de lâONU, après la seconde guerre mondiale - visant, sur la base de procédures communément acceptées, à privilégier la concertation dans le traitement des grandes problématiques planétaires.
Ce qui est en (jeu), câest la reconstruction dâun ordre mondial avec des systèmes de valeurs différents, avec des puissances nouvelles, des modèles en compétition, des soft power émergents. Lâauteur envisage en fin dâarticle quelques éléments de prospective.
Quâest-ce que le multilateralisme ?
Pour rappel, le multilatéralisme renvoie, en effet, à ce système international, installé par les Ãtats-Unis dès le lendemain de la libération de lâEurope du joug nazi et à lâorigine, par lâintermédiaire des Accords de Bretton Woods de juillet 1944, de la fondation des principales institutions mondiales, à savoir :
- le Fonds Monétaire International (FMI) ;
- la Banque Internationale de la Reconstruction et du Développement (BIRD), qui deviendra la Banque mondiale ;
- ou encore le GATT, ancêtre de lâactuelle Organisation Mondiale du Commerce (OMC).
En clair, un système qui repose sur un trépied : le maintien de la paix, la recherche de la prospérité économique et le respect des Droits de lâHomme, en référence au texte de la Déclaration Universelle des Droits de lâHomme, signé en 1948.
Censé tirer les enseignements des événements douloureux de la première moitié du XXe siècle (guerres mondiales, dépression économique de 1929â¦), le multilatéralisme affiche, dès lâorigine, une ambition : celle dâinstaurer un nouvel « ordre » mondial stabilisé et universel.
Lâentrée dans la Guerre froide brise, néanmoins, ce « rêve ».
Le multilatéralisme ne concerne alors en réalité, dans cette phase initiale, que le seul monde occidental. LâEurope de lâOuest est alors aidée dans sa reconstruction économique par le Plan Marshall et, par ailleurs, protégée militairement, de la menace soviétique, par lâOrganisation du Traité de lâAtlantique
Nord (OTAN), à partir de 1949. Plus encore, le multilatéralisme occidental se déploie régionalement, au travers des premiers pas, en 1951, de la Communauté Européenne du Charbon et de lâAcier (CECA) et quelques années plus tard, de la Communauté Ãconomique Européenne (CEE), appelée à se transformer en une Union Européenne (UE) 1.
A la fin de la Guerre froide, le multilatéralisme, en tant que doctrine en matière de relations internationales, élargit de fait, sa base dâapplication et permet aux instances mondiales dâintégrer un bon nombre de pays, ex-membres du « glacis » soviétique et ceux ayant appartenu à sa sphère dâinfluence. Celles-là sâen trouvent naturellement renforcées.
Et pour autant, en dépit des apparences, le « système » a failli au fil des dernières décennies, soumis à de multiples pressions convergentes : lâentrée des nations « émergentes » sur la scène économique mondiale, à lâimage dâune Chine expansive, promotrice des nouvelles « routes de la soie », la montée de lâidéologie de lâintégrisme musulman, arguant de sa propre vision « mondialiste » et guerrière ainsi que le retour, dans le même temps, des prétentions dâautres « Ãtats-puissances », aspirant, à lâinstar des empires « éternels », turc et russe2, à retrouver la « grandeur » dâun passé glorieuxâ¦.
Comme si le monde du droit et de la justice internationale sâavérait aussi naïf quâinadapté, face à de nouveaux « chocs » civilisationnels, désormais prévisibles.
Pour preuve, les concepteurs du multilatéralisme de 1945 que sont les Ãtats-Unis, oscillant depuis toujours entre isolationnisme et « universalisme » 3, sâen détournent, en considérant, à tort ou à raison, que cette organisation planétaire ne sert plus aujourdâhui leurs intérêts de première puissance mondiale 4.
Deux constats sâimposent alors :
- dâun côté, à la lumière de lâanalyse du temps long dâHubert Védrine 5, la « communauté » internationale a plus que jamais de la peine à exister, au sens dâun vrai partage de « valeurs » ;
- et dâun autre, comme le souligne Pascal Boniface, « jamais lâécart entre la réalité dâun monde globalisé et celle de lâabsence dâinstitutions capables de le gérer nâa été aussi évident que lorsque que la crise du Covid-19 a éclaté »6.
La crise sanitaire a révélé une certaine forme dâinaction ou tout au moins, un réel déficit dâanticipation des institutions multilatérales ; ou dit autrement, un bilan mettant en évidence une insuffisance de règles communes, clairement admises, en capacité de faire face, collectivement et solidairement, à lâurgence épidémique.
Dans ce contexte calamiteux, le désordre semble sâinstaller, exacerbant dâautant plus les rapports de force géopolitiques, du reste en gestation, bien avant la diffusion de ce nouveau virus.
Nicolas Baverez le confirme par cette assertion limpide : « le monde qui émerge est multipolaire7, dangereux et instable »8.
à ce titre, « le système international se trouve écartelé entre (â¦) la montée des menaces globales et (â¦) le repli et la divergence entre les nations ».
Les premières leçons de la pandémie
En 2020, le multilatéralisme nâa pas été véritablement au rendez-vous de la crise sanitaire mondiale :
- un G7 et un G 20, impuissants à réagir, contraints dâadmettre que les Ãtats-nations étaient les mieux placés pour garantir la santé de leurs ressortissants ;
- un Conseil de sécurité des Nations Unies, en panne dâaction et dâinitiative et ceci malgré les déclarations alarmistes du secrétaire général, Antonio Guterres ;
- une OMS critiquée 9, voire décrédibilisée, accusée par les Ãtats-Unis, dâêtre à la « solde » des chinois et ayant tardé à déclarer lâépidémie du Covid-19, qui évoluait, avec une très grande rapidité, en pandémieâ¦
Ainsi, les alertes émises en son temps par différents organismes - du Centre dâanalyse de la CIA en 2008 à la parution de rapports multiples et variés, après les épidémies (grippe H1N1, virus Ebolaâ¦) 10 survenues au cours des années 2000 et 2010, en passant par les « prophéties » de Bill Gatesâ¦- à propos de la possible apparition dâune nouvelle maladie virale transmissible, ne semblent pas avoir été entendues par ces instances, pourtant en charge de la « gouvernance » mondiale.
En lâabsence de préparation coordonnée, lâeffet de « sidération » lâa emporté⦠Au printemps 2020, la moitié de la population de la planète est confinée. Du jamais vuâ¦.
Lâépidémie de Covid-19 a fait apparaître au grand jour à quel point le monde sâest inexorablement éloigné (sans y mettre fin) - sur fond de contestations, de violences et de terrorisme - du multilatéralisme, tel que pensé et organisé à lâissue de la Seconde Guerre mondiale.
Parmi les grandes tendances observées, retenons :
- le début « de la fin » de la domination occidentale (après cinq siècles sans partage) et la remise en cause dâun modèle de développement, elle-même alimentée par les hésitations diplomatiques des Etats-Unis et une Europe, fragilisée et divisée, dans le doute permanent, tant sur son projet que sur ce qui constitue sa propre identité⦠;
- le fait que lâinterdépendance accrue des économies nâimplique pas nécessairement lâinstallation de solidarités planétaires et au moment où les occidentaux font mine de découvrir que la production des médicaments et des matériels (respirateurs, masques, testsâ¦) est, pour lâessentiel, concentrée en Chine, donnant à cette « nation-continent » une supériorité géostratégique⦠;
- lâaccroissement des rivalités politiques entre les Ãtats-Unis et la Chine pour lâhégémonie mondiale 11 , engendrant, au travers dâune guerre commerciale et technologique 12 sans merci, des risques de confrontations plus brutales ;
- une forme de globalisation économique planétaire aujourdâhui réinterrogée, mise à lâépreuve et sommée de rendre des comptesâ¦., sonnant la fin de la «mondialisation heureuse », elle-même articulée, peu ou prou, à un multilatéralisme « béat »â¦.
Si nous en sommes pas encore à une démondialisation « avancée », lâidée noble dâÃtat protecteur et « souverain » réapparait avec force, à la demande même des opinions publiques, refermant, progressivement, la parenthèse dâune globalisation dérégulée et sans entrave 13... .
Le multilateralisme vu des Ãtats-Unis
En dehors de ces tendances lourdes, le multilatéralisme a aussi buté, sur la période récente, sur dâautres obstacles majeurs, notamment la suspicion avérée dâune Amérique du Nord, soucieuse de « prioriser », en tout premier lieu, ses « affaires » intérieures.
Donald Trump aura, tout au long de son mandat qui est censé sâachever, chercher à lever toute ambiguïté quant à la posture américaine vis-à -vis du multilatéralisme « onusien ».
« Jadis multilatéralistes » 14 (alternant, cependant, entre des positionnements très variables en fonction des enjeux des conflits régionauxâ¦), les Ãtats-Unis ont, par la voix (et les tweets) du Président Trump, fortement critiqué les instances internationalesâ¦
Au cours de lâannée 2020, les Ãtats-Unis décident de se désengager financièrement de lâOMS et dâagir, à leur manière, dans la lutte contre lâépidémie de Covid-19.
Au-delà même de leur retrait des Accords de Paris sur le climat et sur un autre plan, du traité de Vienne concernant le nucléaire iranien ou encore les interrogations explicites à propos de lâOTAN et du rôle de lâOMC, les Ãtats-Unis de Donald Trump assument le fait de ne plus sâériger en « gendarme » planétaire, forcés de porter tout le poids dâun leadership mondial.
Réduisant lâimplication américaine dans de nombreuses opérations de maintien de la paix, Donald Trump a soutenu dès 2017, faisant dâailleurs, que nous le voulions ou non, écho aux tentations de repli de ces prédécesseurs 15 , la ligne de lâAmérique dâabord ! (America First !).
Il a témoigné, en héraut de « lâanti-mondialisme », de son rejet de la notion « dâintérêt mutuel », principe fondateur du multilatéralisme.
Les chinois ont vu, pour leur part, dans ce positionnement outre-Atlantique « une opportunité pour sâimposer davantage sur la scène internationale » 16.
La Chine a ainsi investi - déploiement dâune véritable stratégie de « soft power » - les instances internationales, que ce soit au sein de lâONU ou de ses différentes agences spécialisées. Xi Jinping sâest alors volontiers présenté, au cours de ces derniers mois, comme le « chantre » dâun nouveau multilatéralisme, exprimant lâardent désir dâimprimer un « modèle » chinois de la coopération internationale.
Foyer originel de lâépidémie, la Chine nâa eu de cesse de montrer aux occidentaux, à ses « voisins » immédiats au sein du continent asiatique et au monde entier quâelle a su gérer, dans les meilleures conditions, cette crise sanitaire sans précédent 17.
Force exportatrice de masques en direction de nations occidentales démunies ! Championne attitrée des tests et bientôt, du vaccin ! 18 Et donc désormais prête à sâimposer définitivement comme le continent « ascendant » dans les domaines économiques, scientifiques et militaires face à une première puissance « déclinante » ; un « classique » dans lâhistoire de la géopolitiqueâ¦.
Selon le chroniqueur Olivier Babeau 19 , lâannée 2020 consacre, à cet égard, le « basculement indiscutable de lâéquilibre du monde vers lâOrient et lâévidence dâune forme de déclin économique et politique de puissances occidentales marginalisées sur la scène de lâHistoire ».
Dans ce contexte, Joe Biden, Président en attente dâune intronisation dans les jours prochains, partage avec Donal Trump la même méfiance, voire une hostilité presque viscérale, à lâégard de lâEmpire du milieu : ayant dâailleurs constitué le seul point dâaccord affiché entre républicains et démocrates, pendant la campagne électorale de lâautomne dernier.
Sans préjuger des orientations qui seront arrêtées par Joe Biden dans un proche avenir, il est possible dâenvisager quelques revirements en matière de politique étrangère. Le leader démocrate a dénoncé les attaques de Donald Trump contre les institutions multilatérales, conduisant, selon lui, à affaiblir le poids des Ãtats-Unis dans les négociations internationales.
Pour autant, si Joe Biden émet la volonté de revenir dans les enceintes mondiales, celui-ci défend sa propre vision du multilatéralisme, dâabord en cohérence avec les attentes américaines 20.
Sâappuyant sur les lois dites « extraterritoriales », adoptées bien antérieurement à lâAdministration Trump, les Ãtats-Unis comptent bien continuer à peser, à leur façon et afin dâen tirer le meilleur profit pour eux-mêmes, sur les conditions dâexercice du commerce mondial 21 .
Le multilateralisme des possibles
De la realpolitikâ¦
Comme le souligne Nicolas Baverez, « la pandémie bouscule la hiérarchie des puissances entre lâAmérique, lâAsie et lâEurope » 22. Pour être encore plus précis, lâessayiste fait le constat que cette crise sanitaire, au regard de sa dimension planétaire, « est en passe de devenir la matrice du XXIe siècle, comme la première guerre mondiale fut celle du XXe siècle » 23 .
Si la pandémie accélère sans conteste le désordre mondial, pouvons-nous cependant affirmer quâun ordonnancement de lâhumanité ait pu véritablement triompher à un moment de lâhistoire ?
Henri Kissinger 24 nous fait part de ses doutes en la matière. Au nom de la realpolitik, lâex-secrétaire dâÃtat de Richard Nixon et de Gérald Ford, sâinterroge, en effet, sur la manière de bâtir un « ordre » du monde au sein duquel sâopposent des visions divergentes et irréconciliables du progrès humain, entretenant un dissensus permanent autour des règles de la vie internationale et sur les objectifs à poursuivre.
Pour en conclure : « devons-nous nous préparer à vivre une époque où des forces échappant au contrôle de toute espèce dâordre, détermineront lâavenir ? ». 25
Si lâEurope a inventé, au travers de « lâordre » westphalien (en référence aux traités ratifiés en 1648), la notion « dâéquilibre des puissances », force est de reconnaître que cette vision du monde, héritée de cette lointaine conception, fait aujourdâhui débat.
En effet, lâheure nâest plus vraiment à une gestion harmonieuse et pacifiée dâun monde multipolaire mais plutôt à lâaffirmation dâune juxtaposition « dâunilatéralismes ». 26
Nous pourrions dire - au moment où le djihadisme fanatique progresse, le terrorisme frappe lâOccident, les communautarismes font vaciller les démocraties et les champs de bataille sâenracinent, en Afrique, au Moyen-Orient ou en Asie centrale - que « lâagitation » permanente et violente que nous vivons apparaît plus que jamais « ordonnée » autour de la confrontation de multiples représentations du monde.
Plutôt que de discourir sans cesse sur la nécessité de construire un nouvel ordonnancement, de plus en plus imaginaire, prenons acte de la pluralité de ces conceptions en compétition, contraignant à négocier sur la base de rapports de force assumés.
Si cette tendance lourde a tout lieu de se confirmer à lâaune de la décennie à venir, il conviendra alors dâinventer de nouvelles formes de coopération multilatérales, tenant compte réalistement de ces intérêts divergents.
Vouloir rebâtir un hypothétique « ordre » multilatéral supposera de trouver les moyens de faire coexister différents « ordres » concurrents : celui des seuls européens, unis et solidaires ? ; celui des européens, tantôt alliés avec la Chine pour contrer les Ãtats-Unis, tantôt alliés avec les Ãtats-Unis (mais aussi avec lâInde, le Japon, la Corée du Sud et lâAustralie) pour sâopposer à lâAsie dominante ? ; celui du vainqueur final du duel géopolitique sino-américain ? ; ou celui des seuls chinois, entendant affirmer leur suprématie dans le domaine du numérique 27 et en matière de décarbonation de lâéconomie⦠?
Nul ne prétend à ce jour connaître le ou les scénario(s) qui pourrai(en)t lâemporter 28.
⦠à une nécessaire coopération planétaire
Et pourtant, la pandémie actuelle met à jour une certaine évidence. Aucun pays ou continent ne semble en mesure de régler, à lui tout seul, les grands défis - climatiques, sanitaires, technologiques et terroristes - qui sâimposent à lâéchelle planétaire.
Si la demande de « gouvernance mondiale » nâest pas, nous lâavons souligné, dans lâair du temps, la planète demeure à la recherche de règles facilitant lâaction diplomatique du quotidien tout en reconnaissant la multiplicité des cultures et des idéologies.
à lâère de lâanthropocène 29 dans laquelle lâhumanité serait rentrée, il sâagit de parvenir à maintenir un certain équilibre, en prévenant au mieux les conflits naissants et attendus.
à ce titre, même si tant de fois repoussée, la réforme de lâONU reste toujours dâactualité. Michel Camdessus a recensé les pistes utiles en ce domaine. Celles-ci doivent viser un seul objectif : permettre aux responsables politiques de réinvestir « les institutions mondiales au service du bien commun universel (â¦) en préservant toutes les richesses des diversités » du monde 30.
En attendant une possible transformation des instances onusiennes, ne serait-il pas judicieux de réactiver la forme du G20 ?
En faire dâabord un espace de débat, de confrontations et de régulation au sein duquel les pays les plus faibles devraient être mieux « écoutés » et représentés.
Se doter alors dâun lieu de « gouvernance » en capacité dâaborder les sujets planétaires dans une véritable vision de long terme.
Sortir enfin du « court-termisme » et des discours diplomatiques mièvres et tièdes !
Ne rêvons pas, le G20 ne fera pas disparaître les conflits et les rapports de puissance. Lâidée est plutôt de se donner une nouvelle chance, dans ce contexte de crise sanitaire mondiale, en se munissant, sans se substituer à la légitimité des nations souveraines, dâune instance de dernier recours, en mesure « dâadopter en cas de vide juridique des règles de portée universelle ».
Le monde « dâaprès » ne sera pas plus unifié que celui de lâavant-pandémie. Dans un souci de grande humilité, reconnaissons que nous en sommes réduits à des hypothèses et à de nombreux questionnements. Lâenjeu est de concilier, après lâépreuve collective de la pandémie, diversité identitaire et collaboration, concurrence économique et esprit coopératif, technologie et respect du vivantâ¦
P.M.
NOTES ET RÃFÃRENCES
1. Au point dâailleurs que le modèle original de la CEE inspire dâautres formes de coopérations régionales, à lâinstar de lâAssociation des Nations du Sud-Est Asiatique (ASEAN) créée en 1961 ou encore de lâOrganisation de lâUnité Africaine, en 1963. Cf. Régine Perron, La revue géopolitique, Diploweb.com, novembre 2018
2. La Chine, étendant son influence en Asie (tout en renforçant ses positions en Mer de Chine, à Hongkong et à Tawaïn) - au travers de la récente constitution dâune zone de libre-échange économique asiatique - mais aussi sur une grande partie du continent africain ; la Russie, présente à lâEst de lâEurope et au Moyen-Orient ; la Turquie faisant valoir ses intérêts en méditerranée orientale, en Syrie, en Libye et dans le Caucase.
3. Si les Etats-Unis demeurent historiquement plutôt « isolationnistes » en matière de politique étrangère, rappelons ici lâaction du Président WoodrowWilson, à lâorigine, après le premier conflit mondial, de la constitution de la Société des Nations (SDN), institution multilatérale ayant préfiguré lâinstallation de lâONU
4. Un leadership fragilisé au travers du traumatisme des attentats du 11 septembre 2001, des guerres menées, sans résultats probants, au Moyen-Orient, du krach financier de 2008 et plus récemment de lâépidémie du Covid-19
5. Cf son dernier ouvrage autour des débats sur lâaprès-pandémie mondiale, Et après ? Fayard, 2020
6. Pascal Boniface, Géopolitique du COVID-19. Ce que révèle la crise du coronavirus, Eyrolles, 2020, p. 167
7. Après la phase bipolaire de la Guerre froide qui sâachève au moment de lâimplosion de lâex-URSS en 1991
8. Nicolas Baverez, Qui dominera le monde ? Le Point, 10 décembre 2020
9. Et même si dâautres voix sâélèvent pour indiquer que lâOMS « a été injustement mise en cause », ne serait quâau regard de ses appels au dépistage massif du Covid-19, soit seulement cent jours après les informations reçues sur les premiers cas et de son implication, somme toute efficace, dans la lutte, par le passé, contre dâautres épidémies comme la variole et le paludisme⦠Cf. Pascal Boniface, op. cit., 2020, p. 179 et suivantes
10. Cf. dans notre essai, op. cit. 2020, la brève histoire des épidémies ayant frappé lâhumanité au fil des siècles
11. Cf. Cyrille Bret, La revue géopolitique, Diploweb.com, avril 2020
12. Comme le souligne Nicolas Baverez, op.cit. « la guerre froide qui sâinstalle entre les Etats-Unis et la Chine entraîne une partition de la planète, dont lâenjeu est la maîtrise des technologies digitales et le vecteur, la constitution de deux sphères Internet (â¦) »
13. Cf. les changements souhaitables décrits par Patrick Artus, Olivier Pastré, Lâéconomie post-Covid : les huit ruptures qui nous feront sortir de la crise, Fayard, 2021
14. Expression empruntée à Pascal Boniface, op. cit. p. 169
15. Pascal Boniface, op.cit., 2020, p. 183, fait observer que « Bill Clinton et Barack Obama ont, eux aussi, largement versé, lorsque que câétait nécessaire, dans lâunilatéralisme »
16. Thomas Garnancia, op. cit.
17. Alors que tous les grands pays émergents sont confrontés à ce jour, sous lâeffet de la crise sanitaire, à un recul très net de leur activité économique
18. Concurrencée à ce jour par lâefficacité vaccinale du Royaume-Uni et dâIsraël !
19. Cf. lâinterview paru dans le FigaroVox, le 31 décembre 2020
20. Qui plus est dans une Amérique aujourdâhui « déchirée » et en récession économique
21. Cf sur la question des tensions commerciales entre les Etats-Unis et lâEurope, Marie-Pierre Vedrenne, Le Monde, 5 janvier 2021
22. Nicolas Baverez, Le Point, op. cit.
23. Selon Hubert Védrine « la pandémie entraîne un choc plus violent et plus global que le 11 septembre 2001 (â¦) et marque, plus particulièrement pour lâOccident, la fin dâune longue période de légèreté et dâinconséquence », FigaroVox, le 5 janvier 2020
24. Cf. Henri Kissinger, Lâordre du monde, Fayard, 2016
25. Cité dans notre essai, op. cit., 2020, p. 98
26. Cf. Pascal Boniface, op.cit., 2020
27. En dépit dâune volonté de contrôle politique des géants du numérique, peu compatible avec « lâesprit de liberté » des entreprises du Web
28. Quâen sera-t-il de la décennie 2020 sâinterroge Nicolas Baverez, op.cit., à savoir la capacité des Etats-Unis et de lâEurope « à se reconstruire »
29. Ou « lâère du lâhumain », qualifiant lâincidence globale de lâactivité des Hommes sur lâécosystème
30. Cf. Michel Camdessus, Vers le monde de 2050, Fayard, 2017, p. 197
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